Н.Ю. ЕРПЫЛЕВА

Развитие регионального сотрудничества в области правового регулирования банковской деятельности в рамках Европейского союза началось практически в одно и то же время с развитием международного сотрудничества на универсальной основе. Совершенно закономерным обстоятельством можно рассматривать факты их взаимодействия и взаимного влияния друг на друга. С одной стороны, рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору относительно пруденциального регулирования банковской деятельности, выраженные в разработанных им документах, были приняты во внимание и нашли отражение в европейском банковском праве. С другой стороны, само европейское банковское право, инновационно применив международные правовые структуры и правовые понятия в качестве инструментария, представляет собой парадигму пруденциального регулирования банковской деятельности, имеющую международное значение(1. См.: Norton J. EC Banking Law in an International Context//Cranston R. (ed.) The Single Market and the Law of Banking. London, 1995. P. 169. См. также: Van Empel M. Financial Services in Europe: An Introductory Overview (Kluwer European Law Co/lection Series). The Hague, 2008; Dragomir L. European Prudential Banking Regulation and Supervision: The Legal Dimension (Routledge Research in Banking and Finance Law Series). New York, 2010.).

Проводя сравнение процессов развития международного и европейского сотрудничества в области правового регулирования банковской деятельности, можно выделить целый ряд различий и особенностей, имеющих весьма важное значение для характеристики соответствующих процессов.

Во-первых, развитие европейского сотрудничества в отличие от международного было обусловлено не кризисным развитием банковской системы, носящим объективный характер и выразившимся в крушении целого ряда международно-ориентированных банков по всему миру, а сознательно проводимой политикой в рамках Европейского союза, направленной в первую очередь на гармонизацию европейского права.

В связи с этим совершенно справедливым представляется утверждение, высказанное в зарубежной юридической литературе о том, что "усилия Европейского союза по гармонизации банковского права и практики своих государств-членов являют собой составную часть действий по достижению более широких целей ЕС: 1) свободы учреждения предприятий, оказания услуг и движения капиталов внутри ЕС, а также 2) формирования общего внутреннего рынка"(2. Gruson M., Feuring W. A European Union Banking Law: The Second Banking and Related Directives // Cranston R. (ed.) Op: cit. P. 26. См. также: Walker G. European Banking Law: Policy and Programme Construction (Sir Joseph Gold Memorial Series), London, 2007; Usher J. The Law of Money and Financial Serf ices in the EU (Oxford European Community Law Series). Oxford, 2008.). Таким образом, европейское сотрудничество в области правового регулирования банковской деятельности имело в основе своего развития Римский договор 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества(3. В настоящее время данный договор именуется Римским договором 1957 г. о функционировании Европейского союза и действует в редакции Лиссабонского договора 2007 г., который вступил в силу 1 декабря 2009 г. Наряду с Маастрихтским договором 1992 г. о Европейском союзе Римский договор выступает учредительным документом ЕС.) (ст.ст. 52-73) и принятый впоследствии Единый европейский акт 1986 г. (ст. 13), так как формирование общего внутреннего рынка в банковском секторе экономики было неизбежно связано с задачей завершения создания такого рынка в рамках ЕС в целом.

Во-вторых, европейское сотрудничество в области банковского регулирования в отличие от международного сотрудничества развивалось через институционный механизм межгосударственного характера, основы которого были заложены в Римском договоре 1957 г. В то время как международное сотрудничество осуществлялось в рамках Базельского комитета по банковскому надзору, созданного на основании пресс-коммюнике руководителей центральных банков десяти государств и не имеющего межгосударственного характера, европейское сотрудничество предполагает значительную роль Европейского парламента, Совета ЕС и Европейской комиссии, которые являются главнейшими институтами Европейского союза, представляющего собой межгосударственную международную организацию с элементами наднациональности. Ныне действующая европейская структура законодательных и надзорных органов, осуществляющих нормативное регулирование банковской деятельности, включает четыре уровня.

Первый уровень органов, осуществляющих нормативное регулирование в сфере банковского надзора, представлен:

• Европейской комиссией;
• Европейским парламентом;
• Европейским советом министров финансов.

Эти структуры под патронажем Европейской комиссии осуществляют функцию принятия рамочного законодательства в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций. Европейская комиссия осуществляет разработку нормативных актов при поддержке четырех комитетов:

• Европейского банковского комитета (European Banking Committee - ЕВС);
• Европейского комитета по ценным бумагам (European Securities Committee - ESC);
• Европейского комитета по страхованию и пенсионному обеспечению (European Insurance and Occupational Pensions Committee - EIOPC);
• Совместного комитета по финансовым конгломератам (Joint Committee on Financial Conglomerates - JCFC).

Данные четыре комитета фактически составляют второй уровень структур, осуществляющих регулирование. Механизм выработки решений таков: либо комитеты на своем уровне принимают решения по реализации принятых Европейской комиссией рамочных нормативных актов, либо Европейская комиссия санкционирует принятие таких решений самостоятельно при условии согласования их большинством членов соответствующего комитета.
На третьем уровне разрабатываются меры по проведению в жизнь нормативных актов, принятых на первом и втором уровнях. Основная роль здесь отводится следующим структурам:

• Комитету европейских органов банковского надзора (Committee of European Banking Supervisors - CEBS);
• Комитету европейских органов регулирования рынка ценных бумаг (Committee of European Securities Regulators - CESR);
• Комитету европейских органов по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors - CEIOPS)(4. Следует отметить, что формируемая Европейской комиссией новая структура Европейской системы финансового надзора (European System of Financial Supervision) предполагает трансформацию вышеупомянутых трех комитетов в ведомства - Европейское банковское ведомство (European Banking Authority - ЕВА), Европейское ведомство по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority - ESMA) и Европейское ведомство по страхованию и пенсионному обеспечению (European Insurance & Occupational Pensions Authority - EIOPA) соответственно.).

Данные комитеты сформированы в значительной части из представителей органов национального надзора. Помимо вышеуказанной функции в их ведение также переданы обмен надзорной информацией и упорядочение методов осуществления надзора.
Четвертый уровень регулирования состоит в проверке последовательности применения законодательства Европейского союза, осуществляемой Европейской комиссией в сотрудничестве с государствами - членами ЕС, представителями частного сектора и комитетами третьего уровня регулирования(5. См.: Линников А.С. Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в Европейском союзе. - М., 2009. С. 50-52. См. также: Quaglia L. Financial Sector Committee Governance in the European Union // Journal of European Integration. 2008. Vol. 30. N 4. P. 563-578.).

В-третьих, европейское сотрудничество в области банковского регулирования в отличие от международного сотрудничества развивалось посредством принятия нормативных актов, имеющих юридическую силу и тем самым носящих обязывающий характер. Если международное сотрудничество в рамках Базельского комитета по банковскому надзору осуществлялось в форме разработки и принятия документов, не имеющих юридически обязательного характера и поэтому принимающих форму рекомендаций, то европейское сотрудничество нашло отражение в банковских директивах, юридически обязательная сила которых имела своим источником опять-таки Римский договор 1957 г. Последний предусматривал сближение законодательных положений, предписаний и

административных действий государств-членов, прямо затрагивавших создание или функционирование общего внутреннего рынка.

Правовым инструментом, наиболее подходящим для достижения цели сближения национальных законов и практики, выступает Директива. Хотя Директива не имеет прямого действия на территории государств - членов ЕС, она создает уникальное сочетание юридических обязательств государств-членов по достижению определенного результата (на что, собственно, и нацелена сама Директива) и свободы в выборе средств и методов для ее достижения (ст. 288 Римского договора 1957 г.). Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального законодательства государств-членов, т.е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия. Именно поэтому Директива ЕС нуждается в трансформации во внутреннее право государств-членов. Трансформация Директивы представляет собой приведение государствами - членами ЕС своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены внутригосударственных актов(6. См.: Кашкин С.Ю. (отв. ред.) Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. - М., 2008. С. 147.). Таким образом, Директива создает общеевропейские стандарты, позволяя в то же время государствам - членам ЕС иметь свое собственное национальное законодательство.

Развитие европейского сотрудничества в области правового регулирования банковской деятельности

Первым важным шагом на пути развития европейского сотрудничества в области правового регулирования банковской деятельности в рамках ЕС было принятие Директивы ЕС от 12 декабря 1977 г. "О координации законов, правил и административных положений, регулирующих организацию и ведение бизнеса кредитных организаций" (77/780/ЕЕС)(7. Official Journal of the European Communities. N L 322. 14.01.1978. P. 18-20.), получившей впоследствии название Первой банковской директивы. Эта Директива заложила основы европейского банковского права и содержала в себе ряд ключевых положений. Первая банковская директива:
1) устранила большую часть препятствий на пути к достижению свободы учреждения банков и других кредитных организаций (ст. 4);